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中国加入GPA条件已渐成熟

  中国已具备加入GPA基础条件

  加入WTO初期,中国加入GPA的各方面条件都不够成熟,因此,对参加GPA采取了循序渐进、放慢节奏的策略。经过十多年的发展,中国已经有必要、也有条件加入GPA,笔者认为,应从国家全局利益、长远利益出发,提出合理出价,加快加入步伐。

  一是中国政府采购制度逐步建立和完善,市场规模迅速扩大。中国自1995年开始政府采购的试点工作,1998年推广到全国。自2003年《政府采购法》施行以来,政府采购工作更是获得长足发展,政府采购法律制度框架初步形成,管理体制机制不断完善,政府采购市场日趋公开、公平、公正,有效规范了政府支出行为和政府采购市场交易秩序。

  政府采购市场获得良性发展,规模迅速扩大,全国政府采购规模从2002年的1009亿元增加到2013年的16381.1亿元,占财政支出比重由4.6%提高到11.7%。采购范围不断拓展,由货物类向工程类和服务类拓展,货物类采购由通用类向专用类延伸,服务类采购由专业服务向服务外包、公共服务扩展。

 

  二是中国商品和服务的国际竞争力不断提升。入世十多年来,中国经济迎接了前所未有的挑战,也获得了前所未有的快速发展。国外商品和服务逐渐以各种形式进入境内,国内企业在竞争中得到壮大,产品和服务质量在竞争中得到提高,产业结构在竞争中得到提升。中国现已成为世界货物贸易第一大国,服务贸易额列世界第三位。对外贸易的快速发展,在一定程度上反映出中国商品和服务较强的国际竞争力,这为政府采购市场开放提供了物质准备。

  此外,毋庸讳言,尽管国家鼓励购买"国货"和自主创新产品,但在政府采购实践中,采购实体往往存在着购买外国或外资企业产品的倾向,政府采购市场的实际开放程度较高,国内企业早已经历了各种有形无形的竞争。

  有助于深化政采市场改革

  随着中国政府采购制度的建立与完善以及政府采购实践的进步,政府采购市场的开放既是一个必然选择,也体现了我国不断扩大对外开放广度和深度的决心。

  就制度建设而言,加入GPA有助于通过外部刺激和压力,全面深化政府采购市场改革,提高政府行政能力,进一步完善国内与政府采购相关的一系列制度和体制机制。实际上,在近年来加入GPA的谈判过程中,中国在与国际制度和惯例的接轨方面已取得很大进展。

  例如,我国曾经通过出台法律规章,促进自主创新产品的政府采购,但因有悖于自由竞争原则、不符合国际通行做法,同时因GPA参加方的建议,逐步将自主创新与政府采购挂钩,改为产品标准、技术规范等中性管理办法。2011 年6月,财政部废除了《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购预算管理办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》等3项管理办法。

  在加入GPA谈判过程中,其他参加方对把国有企业纳入规范范围的要求有助于推动国有企业分类改革。在今后出价清单的修改中,可以根据不同行业特点,将部分非竞争领域的中央企业纳入开放范围。同时进一步推进国有企业的市场化改革,逐步放开竞争性业务,增强企业活力、提高企业效率。

  有利于进一步开拓国际市场

  GPA只对缔约方有约束力,且实行缔约方之间的对等开放。例如,由于日本将其空间发展局排除在承诺清单之外,因此美国也规定NASA(美国国家航空航天局)的采购不对日本开放。经济危机后,各经济体更多地采取贸易保护主义措施,在政府采购领域,非GPA成员遭遇更多壁垒和更大压力。美国在2009年通过的《美国复兴与再投资法案》中规定了"购买美国货"条款,但特别附加了"适用须与美国承担的国际协定义务相一致"的条款。

  欧盟委员会2011年在对新的公共采购市场准入政策公开征求意见时,提出两种立法设想:一是全面关闭欧盟政府采购市场,欧盟的采购主体必须有特别原因才能采购第三国的产品。二是欧盟采购主体须就合同授予情况向欧盟委员会申报,欧盟委员会将评估和审查获得合同的第三国对欧盟的市场开放情况,并有权提出限制性立法建议。

  中国加入GPA、开放政府采购市场,一是更多的外国商品、服务和供应商从更多领域进入中国市场,中国企业和"中国制造"产品与服务将在国内市场上与国外产品和企业进行更直接的正面较量,有利于中国企业和产业在竞争中发展壮大。二是中国企业也将获得更广泛进入国外市场的机会。GPA成员均是发达或较发达经济体,其政府采购支出占GDP的比重平均为15-20%,尽管其中也只有部分为GPA所涵盖,但仍有相当大的市场容量,且市场体系健全、规则严密,若能进入其中,对中国政府采购管理部门和企业是很好的历练与学习机会。

  积极参与国际贸易规则重构

  金融危机后,发达国家积极推动国际贸易规则重构,全球博弈重心开始由市场转向规则。在多边贸易领域,呈现出发达国家主导的诸边化特征,发达国家更加青睐通过WTO诸边贸易协定来探讨21世纪新的贸易议程,例如GPA修订、信息技术协定(ITA)扩围、《服务贸易协定》(TiSA)谈判、环境产品谈判等。

  在区域经济一体化层面,在发达经济体主导下,高标准的贸易投资规则日益成为自贸协定谈判的主要内容。一些新的议题如竞争、劳工、环境、政府采购、知识产权等被纳入其中。自贸协定内容正由传统的互惠贸易安排向非传统议题扩张,由协调贸易政策向规范所有与贸易有关的政策拓展,由边境措施向边界内措施延伸。这些条款和规则呈现出全球贸易规则改革的未来走向。

  在这一形势下,中国亟需以更积极和开放的姿态参与国际经贸规则制定,发挥大国影响力,构建公平规则环境,从国际规则的被动接受者向参与者、制定者转变,方能为提高对外开放水平、拓展新的利益空间提供良好外部条件。一方面是积极参与国际贸易新议题的讨论,另一方面是加大既有贸易规则的谈判参与力度,加快推进加入GPA谈判就是其中一项重要内容。

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  GPA概述

  GPA最初于1976达成,1979年签字,1981年生效。最初的协定仅涵盖了中央级实体和货物采购。乌拉圭回合期间,GPA成员通过谈判,将其涵盖范围扩大至次中央级实体及其他采购实体,采购范围也由货物扩大到服务和工程。

  1996年,作为WTO诸边协议的GPA生效,其基本原则是开放、透明、非歧视,要求缔约方提高采购程序效率,给予所有参与者公平竞争机会,提高政府采购市场的透明度和竞争性。

  目前加入GPA的成员有:欧盟及其28个成员国、亚美尼亚、加拿大、中国香港、冰岛、以色列、日本、韩国、列支敦士登、荷属阿鲁巴、挪威、新加坡、瑞士、中国台北、美国。

  此外,有22个WTO成员和4个国际组织是GPA的观察员,其中10个WTO成员(阿尔巴尼亚、中国、格鲁吉亚、约旦、吉尔吉斯、摩尔多瓦、黑山、新西兰、阿曼、乌克兰)正在申请加入。

  另有5个WTO成员(马其顿、蒙古、俄罗斯、塔吉克、沙特)在其加入WTO议定书中包含了加入GPA的条款。

  GPA包括4个附录,其中,附录1采用肯定列表(中央实体、次中央实体、地方政府、政府企业、公共事业经营单位等采购实体清单)和否定列表(例外清单)形式,明确载明适用主体范围。在适用客体方面,即所采购的货物、服务、工程或其组合,则规定为门槛金额以上的所有契约式采购,保证GPA对采购行为完整而无遗漏地涵盖。


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